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Política Industrial: algo do passado ou do presente?

 

Análise do IEDI introduz estudo que apresenta as diferentes formas de política industrial que países ricos utilizaram e as que utilizam atualmente

20/4/2011 - 17:47 - Redação
 

IEDI *

Política industrial significa desvirtuar a alocação eficiente dos mercados? Política industrial significa escolher erradamente empresas campeãs ou setores campeões? Política industrial implica mau uso dos recursos públicos? Política industrial é algo do passado, portanto anacrônico? Ou política industrial não tem lugar nem mesmo no passado, já que nunca teve êxito?

Esta análise traz excertos de estudo que o IEDI estará divulgando, o qual apresenta as diferentes formas de política industrial que importantes países avançados (Alemanha, França, Reino Unido, Estados Unidos e Japão) utilizaram e utilizam atualmente. Vale registrar que, posteriormente, outro estudo será publicado sobre as políticas industriais em economias emergentes, no caso, Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul. Esses textos fazem parte de um estudo maior sobre a atualidade da política industrial no mundo e a relevância da indústria como promotora do desenvolvimento.

Primeiramente, cabe mencionar o debate online sobre política industrial realizado em meados de julho de 2010 pela revista The Economist. O que motivou a realização deste debate foi a constatação efetuada pelo semanário inglês de que a crise econômica global de 2008-09 favoreceu o retorno da política industrial, fazendo reviver o desejo dos políticos pela identificação e promoção dos campeões nacionais no setor privado.

A revista propôs ao público e a dois especialistas convidados a seguinte moção: “The Economist acredita que a política industrial sempre fracassa”. A defesa do ponto de vista da Casa ficou a cargo do professor Josh Lerner, da Harvard Business School, enquanto a contraposição foi assumida pelo professor Dani Rodrik, da JFK School of Government, também da Universidade de Harvard.

A concepção teórica crítica em relação à política industrial, sustentada pelo professor Lerner, considera as políticas públicas discricionárias como resultado de um trade-off entre falhas de mercado e falhas de governo. Assim, a sua utilização só se justificaria naqueles casos em que o governo pode fazer melhor do que o mercado para que um determinado objetivo possa ser alcançado. As falhas de mercado estão relacionadas à existência de informação imperfeita, de externalidades negativas e de poder de mercado, enquanto as falhas de governo estão relacionadas à existência de conflitos entre as políticas governamentais, defesa pelas autoridades e funcionários dos próprios interesses (corrupção, pressão e captura do governo por grupos de interesse e desejo de vencer a eleição, etc.), e também de informação imperfeita (agentes governamentais não possuem informação mais completa e melhor do que os agentes privados).

Ao fazer uso da política industrial para superar falhas de mercado que acarretam decisões empresariais sub-ótimas, os governos podem induzir a resultados ainda piores que os mecanismos de mercado.

De acordo com Lerner, as falhas do governo são de tal ordem que mesmo a intervenção estatal em setores e indústrias de tecnologias emergentes, que em termos abstratos poderia ser justificável, não é eficaz em promover, no mundo real, resultados superiores do que os alcançados pelos agentes privados. Como exemplo de experiências fracassadas de política governamental de suporte de indústrias emergentes, menciona os casos da Dinamarca, França, Reino Unido, Estados Unidos, Austrália e Malásia.

Em sua avaliação, os programas governamentais sempre (ou quase sempre) fracassam por duas razões principais. Em primeiro lugar, as autoridades governamentais não compreendem a natureza básica do processo empresarial e alocam recursos de maneira errada ou contraproducente. Em segundo lugar, os esforços do governo podem ser capturados por agentes e/ou entidades do setor privado, que, em busca dos seus próprios interesses, e não o bem-estar geral, se organizam e se aliam com participantes do governo para conquistar e manter subsídios e vantagens diretas e indiretas.

Conhecido defensor da atuação do Estado em prol do desenvolvimento econômico, Dani Rodrik iniciou sua participação no debate recorrendo à obra de autoria do seu oponente Josh Lerner, Boulevard of broken dreams, publicada em 2009, na qual o seu oponente no debate ressalta a importância das encomendas realizadas pelo Departamento de Defesa para o progresso tecnológico dos Estados Unidos e, sobretudo, para o crescimento do Vale do Silício, e de outros programas públicos em mercados de negócios novos em várias partes do mundo, como Tel-Aviv e Cingapura.

Sem negar a existência de várias experiências sem sucesso que resultaram em “elefantes brancos” e em desperdícios de recursos públicos, Rodrik afirma que inúmeros outros exemplos bem-sucedidos da política de promoção de indústrias novas podem ser acrescentados à lista de Lerner, caso da siderúrgica POSCO na Coreia do Sul, da indústria do salmão no Chile, da indústria aeronáutica no Brasil, da indústria eletrônica em Cingapura e Taiwan e das indústrias automobilística e de autopeças na China. Todos esses empreendimentos foram financiados com recursos públicos e algumas dessas iniciativas, quando lançadas, foram ridicularizadas e consideradas antieconômicas.

A argumentação de Rodrik convenceu a maioria dos leitores que acompanharam o debate. A moção proposta pela The Economist foi rejeitada por 72% dos leitores-votantes. Esse resultado nada tem de surpreendente, pois são abundantes as evidências empíricas fornecidas pela literatura econômica comparada sobre experiências nacionais bem-sucedidas de política industrial. É amplamente sabido que, ao longo da história, vários países fizeram uso intenso da política para reduzir e mesmo superar o atraso econômico em relação ao país-líder. Estes foram, por exemplo, os casos da Alemanha, Estados Unidos no século XIX e do Japão, Coreia do Sul, Taiwan no século XX. Menos notório, contudo, é o uso que os governos das economias avançadas ainda fazem da política industrial para a manutenção e ampliação de vantagens competitividades da indústria doméstica frente à concorrência acirrada de novos players nos mercados crescentemente globalizados.

Ao contrário do que supõe a revista The Economist, não está ocorrendo um retorno da política industrial, pela simples razão de que tal política jamais foi abandonada nem pelos países desenvolvidos, ainda que a expressão tenha se tornado maldita nos círculos acadêmicos e nos organismos internacionais. Em alguns casos, em razão de alteração nos cenários doméstico e internacional, houve mudança de prioridades e de estratégias e mesmo de filosofia, mas em nenhuma das principais nações desenvolvidas, o uso da política industrial foi descontinuado. Igualmente, não obstante as recomendações do Consenso de Washington para o mundo em desenvolvimento, vários países, sobretudo na Ásia, mantiveram suas estratégias de promoção do desenvolvimento nacional, nas quais a política industrial foi (e continua sendo) peça-chave.

A importância da política industrial foi ressaltada por Cimoli, Dosi, Nelson e Stiglitz em uma obra recente. Rejeitando a noção de falha de mercado, que tem como referência um padrão ótimo raramente existente em qualquer mercado, os autores ressaltam que, desde a origem do capitalismo moderno até os dias atuais, as instituições são parte integrantes em todos os processos de aprendizado tecnológico e de coordenação e mudança econômica. Isto porque, em ambientes que possibilitem a experimentação de novos produtos, de novas técnicas de produção e de novas formas de organização, as “interações econômicas se encontram ancoradas em uma rica malha de instituições não-mercado”. Mercados e instituições não-mercado são complementares. No processo dinâmico do desenvolvimento econômico, novos desafios emergem continuamente, sobretudo no que se refere aos avanços tecnológicos, exigindo dos governos uma atuação ativa na adoção de políticas públicas discricionárias.

Para os autores, a política industrial tem um sentido amplo, que inclui desde medidas de suporte de vários tipos às indústrias nascentes a políticas comerciais, políticas de ciência e tecnologia, políticas de competitividade setorial, encomendas públicas e políticas que afetam os investimentos diretos estrangeiros e alocação de recursos financeiros, políticas de concorrência, entre outros. Junto com processos de "engenharia institucional" para moldar a natureza dos agentes econômicos, dos mecanismos de mercado e das regras em que operam e as fronteiras entre o que é regido por interações de mercado e o que não é, a política industrial é componente indispensável do desenvolvimento econômico de um país.

* Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial


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